全国人大代表建议进一步修订《水污染防治法》“水十条”这样改更完善？

          在正在举行的全国两会上，全国人大代表、上海市环保局局长张全在接受记者采访时表示，为推动“水十条”各项目标和任务全面完成，切实改善水环境质量，《水污染防治法》急需尽快修改完善。

2016年12月19日，《水污染防治法修正案(草案)》(以下简称“修正案草案”)正式亮相，提请十二届全国人大常委会第二十五次会议审议。修正案草案全面对接“水十条”，衔接修订后的《环境保护法》，进一步完善总量控制与排污许可、饮用水安全保障等水污染防治制度，加大了处罚力度，具有较强的针对性。“但还存在社会共治的理念未充分体现、跨行政区的流域管理协调机制未建立、水资源价格机制和污染治理机制不完善等问题。”张全表示。

水环境保护需要全社会共同参与

水资源、水环境都属于公共产品，保护水环境人人有责。过去，解决水污染问题主要靠环保部门通过末端治理推动，实践证明，并未能从根本上遏制水环境恶化。张全建议从政府、企业和社会3个层面进一步细化各自的责任、权利和义务。他提出，在产业准入、信息公开和应急管理等方面强化政府责任;强化企业方面的治污主体责任，进一步明确其污染预防治理、环境信息公开和损害担责等方面的责任;社会方面主要发挥公众和社会组织的作用，鼓励公众厉行节水生活消费方式。

一条跨省河道，上游A省水环境功能区IV类，下游B省的水环境功能区II类，如何实施有效保护?有环境执法人员坦言，目前流域监管尚未形成合力，在跨区域界面来水水质上，对有毒有害物质的监测不到位，信息共享机制有待改进，针对水质超标的整改计划落实不力，造成纠纷不断。一旦发生污染事故，跨区域的生态补偿又难以兑现。张全认为，我国缺乏统一的流域发展和保护规划，各地未从流域整体出发，统筹优化整个流域产业布局，限制自身重污染行业发展。“这些问题的核心是现有的流域管理机构难以起到跨行政区域的统筹协调作用，跨行政区的流域联防联控体制机制和管理制度不健全、不到位。”

值得借鉴的是，为应对重污染天气，长三角、京津冀等地区建立了区域大气污染联防联控协调机构，环境保护部部际联席会议发挥了组织、协调、监督作用。“这一做法可以推广，通过水污染防治法修订将流域联防联控制度化，有效统筹跨省流域的经济发展和环境保护，建立起国家层面的协调统筹机构。”张全建议，在修正案草案第三章“水污染防治的监管”中增加一条，规定“国家建立跨省流域水污染联防联控协调机制，统筹跨省流域的发展和保护规划、水环境功能区划定及重大污染事故应对，督促地方政府完成规划确定的水环境保护目标任务。流域水污染联防联控协调机制，由环境保护部会同有关部门组织实施。”

对于跨省流域水污染生态补偿制度缺失问题，他建议增加一条：“对跨省界水体断面未达到水污染防治规划确定的水环境保护质量目标要求，并造成下游水污染损失的，上游省级政府应当对下游的直接经济损失给予补偿。对下游地区因特殊的水环境质量要求，需要上游地区限制开发建设或者采取专门的生态保护措施的，下游地区应当对上游地区给予适当补偿。”

完善政策和市场环境，加快水价改革

近年来，尽管我国水资源的价格体系在逐步完善，水价也多次调整。但是有专家指出，目前排污收费的征收标准普遍较低，远低于生产或治理成本，水价并未真实反映水资源价值和市场供求关系。

在水污染治理领域，城镇污水处理等环境公共产品和服务项目主要依靠国家和地方财政投入。但是，由于投入能力有限，水污染治理虽然取得了一定成效，但并不显著。地方在推进环境污染第三方治理和PPP模式时因合法权益保障不足、法律责任界定不清、缺乏退出机制等诸多原因，社会资本观望居多，项目落地实施较难。

为此，张全建议，加快水价改革，优化水资源费、污水处理费、环境税(排污收费)在综合水价中的结构。比如全面实行居民阶梯水价制度和非居民用水超定额、超计划累进加价制度，推进农业水价综合改革，通过经济杠杆引导节约用水。调整污水处理费标准，不低于污水和污泥实际处置成本，确保水价全面体现环境治理成本。加快推进排污收费向环境保护税征收的平稳过渡。同时，积极引导社会资本进入水污染治理市场，合理划分政府与市场边界，明确水污染治理投入主体和职责分工。

张全提出，可在修正案草案第三章“水污染防治的监管”中增加两条。

一是“企业事业单位和其他生产经营者可以委托具有相应能力的第三方机构运营其污染治理设施或者实施污染治理。委托第三方机构运营其污染治理设施或者实施污染治理的，应当签订委托治理合同，并按照规定向环保部门报告。接受委托的第三方机构应当遵守环境保护法律、法规和相关技术规范的要求，履行委托治理合同约定的义务。排污单位委托第三方机构运营其污染治理设施或者实施污染治理的，不免除排污单位的法律责任。违反本条款规定，接受委托的第三方机构，未按照法律、法规和相关技术规范的要求实施污染治理，或者在实施污染治理中弄虚作假的，由县级以上人民政府环保部门责令改正，处罚款。”

二是“环保部门应当按照规定采集、记录企业事业单位和其他生产经营者、第三方机构等企业及相关负责人环境信用信息，并定期进行信用评价。环境信用信息应当通过政府网站等方式向社会公开，同时记入社会诚信档案。环保部门应当会同相关行政管理部门建立环境信用奖惩机制，将环境信用信息作为行政监管的依据。”

强化《水污染防治法》和《水法》的衔接

《水污染防治法》与《水法》的衔接问题由来已久。在2008年修订水污染防治法时，就已经被注意到。张全认为，从统筹水资源和水环境管理、改变部门立法弊端的长远角度考虑，修正案草案还要在水功能区管理和相关法律责任设定上，继续做好衔接工作。他建议，修订要顺应我国行政管理体制改革要求，借鉴发达国家先进经验，提前开展“清洁水法”立法研究，以推进水资源和水环境一体化管理。

记者在采访中发现，违法成本低、守法成本高的问题被反复提及，可以说，违法成本低是企业从事违法行为的内在动力，是环境违法普遍的主要原因。在目前的法律责任体系下，对环境违法企业仍以追究行政责任为主。由于生态环境损害赔偿制度缺位，“企业污染、群众受害、政府埋单”的困局长期存在。“环境污染成本外部化、环境资源生态功能价值未得到重视，使得企业缺乏主动治污的动力。”张全说。

党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度，并已在吉林等7省(市)开展改革试点。

张全认为，应及时总结试点实践经验，在修正案草案中将水生态环境损害赔偿责任制度法制化，将企业违法成本内部化，切实提高违法成本。“根据‘环境有价、损害担责’的原则，建立以水环境损害赔偿、生态修复为基础的法律责任体系。”

张全建议，在修正案草案第七章“法律责任”中增加一条：“企业事业单位和其他生产经营者违反环境法律、法规规定，除依法承担相应的行政、民事侵权和刑事责任外，造成环境损害或者生态破坏的，还应当承担相应的生态环境损害赔偿责任。县级以上人民政府是本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，应当对相关赔偿义务人提起索赔。赔偿义务人应当对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。”